Открытая Европа: Сам себе хозяин

Традиции самоуправления в Украине такие же давние, как и в Европе. Однако они были прерваны российской оккупацией, принёсшей авторитарную абсолютную власть. Ныне же наша страна идёт по пути децентрализации власти, используя опыт стран Европейского союза.

Острая необходимость
Урбанисты – учёные, изучающие разные аспекты жизни городов, – как-то подсчитали, что 70% удовлетворения потребностей рядового жителя небольшого городка зависят от того, как они решаются местной властью. Действительно, качественные дороги и тротуары, хорошее освещение, своевременная уборка мусора, обустройство парков и скверов и многое-многое другое зависят от уровня компетенции местных властей. В Украине долгое время местные органы самоуправления находились в странной ситуации – по закону они имели право решать те или иные проблемы, но не имели для этого необходимых средств. Причина была банальной – 80% финансовых ресурсов в стране распределялись центральными властями – парламентом и правительством. Да и полномочий, как оказалось на практике, у местных органов самоуправления было недостаточно. Все начало меняться в 2015 г., когда была проведена финансовая децентрализация и начался процесс перераспределения властных полномочий с центра на места.

Территория своего права
Для многих украинцев этот процесс кажется абсолютно новым, но на самом деле в Украине достаточно долго существовали мощные традиции местного самоуправления. Первым украинским городом, получившим магдебургское право в конце XIV века, был Сянок (ныне находится на территории Польши). Однако львовяне убеждены, что традиции самоуправления во Львове касаются ещё времён Галицко-Волынского княжества, но документ, подтверждающий это, не сохранился. Таким образом, можно утверждать, что в конце XIV века магдебургское право было распространено в Западной и Центральной Украине. В Киеве в 90-х годах прошлого века отметили 500-летие получения этого права. Чернигов, Глухов, Кролевец, Стародуб получили магдебургское право после перехода Чернигово-Сиверщины от Московии к Короне Польской согласно перемирию 1618 года. Традиции самоуправления были настолько сильны, что даже российское самодержавие решилось отменить магдебургское право не сразу – оно сохранялось в украинских городах вплоть до конца XVІІІ века, а в Киеве — до начала ХІХ века.

Без стандарта
Понятие «магдебургское право» не случайно – традиции городского самоуправления действительно появились в немецком городе Магдебург ещё в ХIII ст., откуда оно начало своё победоносное шествие по Европе. С тех пор традиции местного самоуправления в странах Европы были сильны и не были окончательно ликвидированы даже в эпоху всевластия королевского абсолютизма. На абсолютно новый уровень европейское самоуправление вышло после Второй мировой войны и создания Европейского Ссюза. Поддержка местного самоуправления является одной из базовых ценностей ЕС. Как ни парадоксально на первый взгляд, однообразной системы местного самоуправления в странах ЕС не существует. Едины лишь принципы максимального предоставления всех полномочий органам местного самоуправления при соответствующем контроле со стороны государственных органов за соблюдением законности и прав человека. При сильном гражданском обществе такая система отлично работает.

Французский баланс
При разработке концепции реформы децентрализации в Украине учитывался опыт самоуправления во Франции. Там базовым элементом местного самоуправления является коммуна, которая живёт под руководством мєра и муниципального совета. Коммуна входит в департамент, который одновременно имеет как представительские органы власти, избираемые жителями коммун, так и представителя государственной власти- префекта. По числу жителей коммуны Франции значительно отличаются друг от друга: это может быть и многомиллионный Париж, и городок с десятью жителями. Полномочия совета коммуны очень широки, вплоть до установления местных налогов и сборов, полного распоряжения общественным имуществом на территории коммуны. Муниципальный совет избирает мэра, его заместителей, формирует комиссии, занимающиеся принятием решений в той или иной сфере. Мэр и его заместители избираются муниципальным советом исключительно из советников. Мэр избирается тайным голосованием по мажоритарной системе в два тура. Количество заместителей определяется советом, но не может превышать 1/3 количества муниципальных советников. Мэр имеет много полномочий и большое влияние на принятие решений советом. Кстати, именно мэр имеет право принимать единоличное решение о начале того или иного строительства в пределах коммуны – естественно, при соответствии его параметров генеральному плану и прочим документам. Любопытно сравнить это с нынешней ситуацией,с разрешениями на строительство в Украине – у нас это коллективный орган, решения которого часто оборачиваются безответственностью.

Традиции самоуправления в Украине были достаточно сильны, их стоит лишь возродить

С другой стороны, муниципальный совет, как и любой другой орган местного самоуправления, находится под административным контролем органов центральной государственной власти, в частности префекта. Закон обязывает совет передавать принятые им решения префекту, оно считается вступившим в силу лишь после этого и обнародования в СМИ. Если префект считает решение незаконным, в течение двух месяцев со дня получения решения он может обратиться в административный суд для признания решения незаконным или срочного приостановления исполнения решения до окончательного рассмотрения его судом.

Шведское полноправие
В Швеции, с учётом опыта самоуправления которой также формировалась концепция реформы децентрализации в Украине, основным органом местного самоуправления является муниципалитет. Муниципалитеты объединяются в лены (губернии). Законодательный муниципальный совет включает в себя от 31 до 101 депутата (всегда нечётное число), которые избираются по партийным спискам по системе пропорционального представительства на муниципальных выборах, которые проводятся каждые четыре года вместе с национальными парламентскими выборами. Муниципальный совет (ассамблея), в свою очередь назначает муниципальный исполком из депутатов, который возглавляет мэр. Вопрос о создании нового муниципалитета находится в компетенции центрального правительства, в нем не может проживать меньше 5 тыс. человек. Компетенции муниципалитетов почти так же разнообразны, как потребности их жителей. Они включают в себя самые разные вопросы – от социального обслуживания, среднего образования, коммунальных услуг до пожарной и спасательной службы. Самой крупной статьёй расходов шведских муниципалитетов (коммун) является школьное образование, которое включает все виды среднего и дошкольного образования,), а также уход за пожилыми людьми и инвалидами. Транспорт находится в совместной компетенции муниципалитетов и ленов.

По своему пути
Перед инициаторами украинской реформы децентрализации стояла непростая задача – учитывая национальные традиции самоуправления, которые существенно подзабыты и европейский опыт, создать реальную концепцию реформы. Её основными составляющими стали, финансовая децентрализация, создание новых, финансово самодостаточных громад, ликвидация нынешней системы областных и районных госадминистраций с передачей большинства их полномочий громадам, введение института префектов как гарантов соблюдения законности на местах и в итоге – новое административно- территориальное устройство Украины. Безусловно, не все пошло, как предусматривалось, – парламент крайне медленно принимает все необходимые для реформы законы, а внесение изменений в Конституцию, необходимое для завершения реформы, в 2016 г. народные депутаты не поддержали. Финансовая децентрализация частично реализована, идёт процесс создания новых громад, создана система господдержки новых громад – в общем, все как в квартире, в которой в полном разгаре капитальный ремонт.

Сумщина впереди
Согласно рейтингу Министерства регионального развития, по состоянию на ноябрь 2018 г. Сумщина находится на седьмом месте по динамике проведения реформы децентрализации. Перспективный планом, который последний раз утверждался в апреле 2018 г., предусматривает создание на территории области 53 объединённых территориальных громад (ОТГ). На данный момент созданы 35 из них 30 – действующие, а в четырёх – Путивльской, Белопольской, Ричковской (Белопольский р-н) и Синевской (Липоводолинский р-н) – выборы назначены на 23 декабря. Если будет введено военное положение, они состоятся позже. В 2017 г. в области было создано 14 новых громад, в 2018 – шесть. Наибольшим аутсайдером в процессе создания громад остаётся Лебединский район – там не созданаони одной громады и в перспективе создания подобных не видно. Главная причина – отсутствие консенсуса по поводу того, сколько громад необходимо создавать в районе. Ранее в группе аутсайдеров были также Липоводолинский, Роменский и Шосткинский районы, но на данном этапе в этих районах уже создано как минимум по одной ОТГ. В Андрияшевской (Роменский район) выборы уже прошли, а в Липоводолинской и Шосткинской идёт процесс подготовки, дата выборов ещё не назначена. Зависло создание Терновской громады (Недригайловский р-н). В 2016 году Центризбирком отказал им в назначении первых выборов по двум причинам: совпадение названий двух населённых пунктов (Череповки) в двух громадах и отсутствие норм в тогдашнем законодательстве для назначения первых выборов в межрайонных ОТГ. Эти проблемы были устранены, но сейчас идут судебные процессы по искам местных жителей против сельсоветов, до их завершения представление о новом назначении выборов не может быть направлено в ЦИК. Также не была созданы «Большие Сумы» на основе Сум и прилегающих сельсоветов- из-за политических амбиций нынешней городской власти и руководителей сельсоветов. Но в целом реформа децентрализации в области идёт, а значит, она жизнеспособна.

Комментарий
Карен АГАДЖАНОВ-ГОНСАЛЕС, специалист «Офиса реформ» в Сумской области: «Если соотносить нашу реформу с аналогичными реформами в ЕС, то для создания её концепции активно использовался опыт Польши, Швеции и Дании, но с определёнными особенностями. У нас сделан акцент на предоставление максимально больших полномочий местному самоуправления с ограничением полномочий государственной власти. Это связано с негативным историческим опытом узурпации и сильной централизации власти в стране, поэтому такая система –своеобразный предохранитель от этого в будущем».

Проект “Відкрита Європа” фінансується Європейським Союзом. Підтримку у реалізації проекту надає громадська організація “Інститут економічних досліджень та політичних консультацій” та «Європейська правда». Матеріали в рамках даного блоку підготовлені в рамках проекту “Просування реформ в регіони” за сприяння Європейського союзу (http://ec.europa.eu/europeaid). Зміст публікацій є виключно відповідальністю їх авторів та жодним чином не відображає точку зору Європейського союзу.