Владимир Яцуба – за дерегуляцию строительства

Будівництво – дуже чутливий показник стану економіки. Водночас воно може стати важливим регулятором її розвитку. Саме цим зумовлена посилена увага, яка приділяється забезпеченню стабільності цієї галузі.
На сьогодні будівництво в Україні зазнає глобальних перетворень на організаційному, правовому та науково-технічному рівнях. Наслідки світової фінансової кризи, загостривши існуючі проблеми, стали приводом і стимулом до кардинальних змін та оновлення галузі.
Так, негайного і серйозного реформування потребує один із важливих аспектів містобудування – дозвільна і погоджувальна система у будівництві. Про це говорить бізнес. Це усвідомлює влада. Це підтверджується рейтинговим дослідженням Міжнародної фінансової корпорації «Ведення бізнесу», відповідно до якого за показниками «дозвільна система у будівництві» Україна займає одне з останніх місць серед 183 країн, що досліджувалися.
На виконання доручення Президента України, на основі схеми реформування дозвільних та погоджувальних процедур у галузі, підготовленої робочою групою Віце-прем’єр-міністра України С. Тігіпка, Мінрегіонбудом розроблено проект Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності”, спрямований на спрощення дозвільної системи у будівництві, забезпечення сприятливих умов ведення бізнесу.
Робота над законопроектом протягом останнього часу була пріоритетом у роботі всіх структурних підрозділів Міністерства. Цей системний, реформаторський документ відпрацьовано у максимально стислі терміни.
З метою врахування всього спектру інтересів суспільства у Кабінеті Міністрів було проведено наради за участю представників місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, будівельних корпорацій і підприємств, громадських організацій, проведено широке обговорення законопроекту. В остаточній редакції, яка схвалена на засіданні Уряду 29 листопада цього року, враховано всі конструктивні пропозиції, отримані Міністерством.
Законопроект передбачає удосконалення всіх етапів містобудівної діяльності: від планувальної документації, отримання земельної ділянки, до введення в експлуатацію завершеного будівництвом об’єкта. Пропонується внести зміни до ста чотирьох статей двадцяти шести законів та до одного декрету Кабінету Міністрів. Один закон викладається у новій редакції. Закон «Про планування і забудову територій» втрачає чинність.
Значну увагу приділено плануванню територій під забудову.
Що маємо на сьогодні?
Абсолютна більшість генеральних планів були розроблені у 70-80-х роках. Вони застаріли та потребують оновлення.
Водночас частішають конфліктні ситуації між мешканцями, місцевою владою та інвесторами-забудовниками з питань розміщення об’єктів будівництва різного призначення. Думаю, всім зрозуміло, в чому їх причина. Оскільки на місцях відсутня необхідна документація з планування територій, то немає і чіткої стратегії їх забудови на перспективу. Це дозволяє на основі містобудівного обґрунтування приймати волюнтаристські рішення в інтересах інвесторів або тих чи інших політичних сил, наслідком чого стало поширення корупції, хаотична забудова, спотворене історичне обличчя міст.
Планувальна документація відповідно до розробленого законопроекту має стати основою будівництва. Без неї – ні кроку.
При цьому максимально спрощено саму структуру планувальної документації та змінено підходи до процесу її погодження, що важливо для місцевої влади як замовника, та для проектних організацій – розробників. Зменшуючи бюрократичний тиск на проектувальників водночас підвищуємо їх персональну відповідальність за порушення законодавства та будівельних норм при розробленні планувальної документації.
Значно скорочується перелік видів планувальної документації. Якщо сьогодні це генеральний план – детальний план території (ДПТ) – проект забудови території – проект розподілу територій – містобудівне обґрунтування, і, як додаток до цього, регіональні та місцеві правила забудови, то з прийняттям цього закону з п’яти залишиться три складові: генплан, ДПТ та зонінг. Та й з правилами забудови буде простіше: регіональні скасовуються взагалі, а місцеві розробляються при потребі і за бажанням місцевої влади.
Зміни до планувальної документації будуть вноситись не частіше одного разу на п’ять років. Впроваджується безстроковість генеральних планів.
Такий підхід дасть можливість упорядкувати забудову територій, відкрити двері для цивілізованих інвестицій в інтересах людей, зробити процес забудови прозорим та демократичним, забезпечити врахування як інтересів мешканців, так і інвесторів.
З іншого боку такий документ як «зонінг» дасть чітке уявлення про перспективну забудову, з його змісту буде видно і зрозуміло, як будуть розташовуватись об’єкти на певній території, як буде сформована соціальна, інженерна, транспортна інфраструктура.
То ж ні проектувальнику, ні замовнику не потрібно буде займатись довготривалою та дорогою процедурою розроблення містобудівного обґрунтування із затвердженням його на засіданні сесії відповідної ради. Весь процес зводиться до простої, прозорої і доступної процедури розроблення детального плану та зонінгу. Інвестор за допомогою проектувальника всього лише готує містобудівний розрахунок, в якому викладає свої наміри у вигляді передпроектної пропозиції. При цьому виключається можливість прийняття рішень щодо розташування окремих об’єктів всупереч генеральному плану або документації, розробленої на його підставі – ДПТ чи зонінгу.
Звертаю увагу, що при цьому у компетенції місцевих рад залишиться лише погодження генерального плану. Натомість детальні плани та зонінг – справа виконавчих комітетів.
Значно спрощується планувальний розвиток села. За рахунок цього зекономляться значні кошти, що особливо відчутно у масштабах України, оскільки планувальна документація сіл – це 80 % усіє планувальної документації держави.
Розширюється перелік об’єктів, для проектування яких не потрібно отримувати містобудівні умови і обмеження. Це стосується прибудов, перебудов, інженерних мереж, господарських споруд, облаштування фасадів тощо.
Планувальна документація виходить на новий науковий рівень.
Для задоволення інформаційних потреб при плануванні територій та будівництві передбачається формування Містобудівного кадастру – електронної системи, яка міститиме всю інформацію про місце розташування діючих та майбутніх об’єктів з прив’язкою до топогеодезичної основи, об’ємно-планувальні параметри об’єктів та мереж, містобудівні умови і обмеження.
Зрозуміло, що забезпечення необхідною містобудівною документацією всіх населених пунктів потребує часу і коштів. Тому на початковому етапі підемо шляхом її оновлення, а деякі норми Закону дещо відтерміновуються.
Наступним етапом будівельної діяльності є проектування.
Проект розробляється під керівництвом головного архітектора та головного інженера проекту, завіряється їх підписом, скріплюється особистою печаткою та затверджується замовником і більше не потребує погодження з будь-якими органами чи організаціями.
Суттєво спрощується також експертиза проектів будівництва.
По-перше, за кожним проектом вона буде здійснюватись однією організацією, а не шести відомствами, як це було раніше. Фахівці з питань санітарного та епідеміологічного благополуччя, екології, охорони праці, енергозбереження, пожежної безпеки тощо працюватимуть в одному офісі.
По друге, і це принципово важливо, експертиза проекту будівництва віднесена до стадії проектування, її проходження забезпечуватиметься проектувальником, а не замовником, що є цілком виправдано – усунення зауважень по цій документації та її доопрацювання здійснюється саме проектувальною організацією. Замовник має отримати кінцевий якісний продукт.
По-третє, ми суттєво розширюємо перелік об’єктів, які не потребують обов’язкової експертизи. Однак об’єкти ІV та V категорій складності будуть підлягати жорсткій перевірці як з точки зору їх міцності, надійності та експлуатаційної безпеки, так і на відповідність нормативам з усіх інших питань. Мова йде про багатопрольотні об’єкти з масовим перебування людей: стадіони, аеропорти, аквапарки тощо, а також потенційно небезпечні об’єкти: атомні та гідроелектростанції, підприємства хімічної промисловості тощо. Особлива увага – об’єктам в сейсмічних зонах та тим, що будуються в складних гірничого-геологічних умовах. Негативні приклади Бразилії, Індії, а раніше на Гаїті, в Росії, Австрії свідчать про необхідність такої роботи.
Доцільність проведення експертизи проектів будівництва об’єктів І-ІІІ категорії складності, а це житлові будинки садибного та котеджного типу, багатоповерхівки до 10 поверхів, об’єкти роздрібної торгівлі, побутового обслуговування та громадського харчування, турбази, оздоровчі табори, аптеки тощо віднесено до компетенції замовника.
У подальшому ми будемо переходити від державної експертизи до її виконання професійними організаціями різних форм власності – науково-дослідними та вищими учбовими закладами, які мають відповідну науково-технічну базу, як це має місце, наприклад, в Німеччині та Франції, досвід яких ми вивчали під час реалізації спільних проектів Євро-2012, у першу чергу, під час проектування НСК «Олімпійський» у Києві.
Щодо самого процесу будівництва.
З одного боку, потрібно максимально спростити початок та умови ведення бізнесу, допуск у професію. Водночас важливо, щоб учасники ринку були добросовісними, кваліфікованими, відповідальними і могли виконувати роботи на належному рівні.
Одним із важелів державного регулювання у цій сфері на сьогодні є ліцензування господарської діяльності, пов’язаної зі створенням об’єкта архітектури.
Нещодавно Міністерство вже скоротило Перелік видів робіт, на які видається ліцензія з 537 до 100. З переліку виключено роботи, виконання яких істотно не впливає на міцність, стійкість та експлуатаційну надійність будівель і споруд та не несе загрози життю і здоров’ю людей. Цим законопроектом ми робимо черговий крок у напрямку вдосконалення державного регулювання у будівництві шляхом поступового переходу від ліцензування будівельної діяльності до сертифікації виконавців окремих видів робіт.
Хоча можливість отримати кваліфікаційний сертифікат для фахівців будівельної галузі на рівні закону була закладена ще кілька років тому, на практиці реалізувати своє право в повному обсязі могли далеко не всі. Цим законопроектом питання остаточно врегульовано: визначено орган сертифікації, вимоги до осіб, що проходять професійну атестацію тощо.
Фахівці, які пройшли професійну атестацію та мають відповідний сертифікат можуть виконувати окремі види робіт без відповідної ліцензії. Вони мають особисту печатку та несуть персональну відповідальність за порушення вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил.
Нагальна потреба у запровадженні сертифікації фахівців обумовлена необхідністю персоніфікації та підвищення рівня відповідальності виконавців робіт, від яких залежить забезпечення стійкості, надійності та міцності будівель і споруд. Водночас це слугує підвищенню престижності праці у будівництві. Фахівець, що має кваліфікаційний сертифікат, із найманого працівника стає самостійним суб’єктом будівельного ринку.
Однак, як свідчить практика, регулювання будівельної діяльності виключно державними інструментами контролю та нагляду не забезпечує в повній мірі якості продукції, дотримання прав споживачів, не гарантує відсутність недобросовісних учасників будівельного ринку. При цьому ефективною альтернативою державному регулюванню є саморегулювання.
Законопроектом закладено основи створення саморегулівних організацій у сфері архітектурної діяльності.
Виходячи з міжнародного досвіду, це не є новацією. Країни Європи, та й деякі держави близького зарубіжжя (Росія, Казахстан) вже запроваджують механізми саморегулювання у будівництві. Однак для України такий шлях дерегуляції господарської діяльності є відносно новим і актуальним.
Завдання із законодавчого врегулювання цих питань визначені Державною програмою економічного і соціального розвитку України на 2010 рік та Програмою економічних реформ на 2010-2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна влада».
Саморегулювання передбачає розробку такими організаціями власних стандартів і правил будівельної діяльності, контроль за їх дотриманням та механізм відшкодування збитків, завданих споживачам внаслідок надання членами саморегулівної організації товарів, робіт і послуг неналежної якості.
Передбачається можливість передачі саморегулівним організаціям ряду функцій з управління у будівельній галузі, зокрема щодо допуску до професії та виключення з неї. Але на неї ж покладається і відповідальність, у тому числі матеріальна, за діяльність кожного з її членів.
У реаліях сьогодення створення саморегулівних організацій означатиме визнання державою зрілості професійної спільноти будівельників, її здатності долучитися до регулювання свого професійного середовища. А Міністерство набуде фахового і небайдужого помічника з широкого кола питань, віднесених до його компетенції.
Коротко про державний архітектурно-будівельний контроль.
Із прийняттям Закону відбудуться суттєве його спрощення з одночасним посиленням відповідальності за порушення містобудівного законодавства.
Так, забудовник матиме право виконувати будівельні роботи без отримання дозволу, на декларативних засадах, шляхом повідомлення або декларації про початок виконання таких робіт. Виняток становить будівництво архітектурно і технічно складних об’єктів (ІV та V категорії складності), яке буде здійснюватись після отримання дозволу. Терміни реєстрації декларації та надання дозволу є максимально скороченими і складають відповідно 5 і 10 днів.
При цьому запроваджується принцип мовчазної згоди, який дає право замовнику, у випадку ненадання йому у встановлений строк інспекцією відповідного дозволу або відмови у його видачі, звернутись до Мінрегіонбуду для вжиття протягом десяти днів відповідних заходів, а на одинадцятий робочий день з дня реєстрації такого звернення розпочинати будівництво.
Слід зазначити, що спрощення торкнеться і прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об’єктів. Прості об’єкти прийматимуться шляхом реєстрації відповідною інспекцією на безоплатній основі поданої замовником декларації про готовність до експлуатації.
Ті об’єкти, на які потрібно отримувати дозвіл на виконання будівельних робіт, тобто особливо складні в технічному і архітектурному плані, будуть прийматись на підставі акта готовності об’єкта до експлуатації шляхом видачі інспекціями сертифіката. При цьому на увесь процес відводиться 10 днів.
Прийняття Закону сприятиме вирішенню існуючої проблеми самочинного будівництва, і, тим самим, – соціальної проблеми, пов’язаної з реалізацією права громадян на нерухоме майно. Запровадження вже діючих аналогічних норм засвідчило доцільність так званої будівельної амністії щодо приватного будівництва.
Закон дасть можливість за спрощеною процедурою до 31 грудня 2012 року прийняти в експлуатацію не лише індивідуальні житлові будинки, садові, дачні будинки, а також невеликі громадські будівлі та споруди І та ІІ категорії складності, збудовані без дозволу на виконання будівельних робіт до кінця 2009 року. Прийняття в експлуатацію таких об’єктів буде здійснюватись на підставі заяви, результатів технічного обстеження об’єкта та документа, що засвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, на якій він розміщений. Це підтвердить готовність об’єкта до повноцінної експлуатації, можливість підключення до систем життєзабезпечення.
Безперечно, спрощення дозвільних процедур у будівництві має відбуватися одночасно з посиленням контролю з боку держави за будівництвом і підвищенням відповідальності всіх учасників процесу. Розмір штрафу чи іншого покарання за порушення законодавства, державних будівельних норм, повинні відповідати шкоді, яка нанесена чи може бути нанесена внаслідок такого порушення, що і передбачено законопроектом.
Як бачимо, цей Закон передбачає зменшення кількості дозвільних і погоджувальних процедур у будівництві, скорочення часу їх проходження та переліку необхідних документів. Замість 93 кроків інвестора в питаннях дозвільних процедур залишається 23, з яких тільки 9 відносяться безпосередньо до компетенції інвестора. Вся процедура отримання дозвільних документів на сьогодні займає 416 днів. Згідно запропонованої схеми це буде 60 днів.
Однак ефективність будь-якого нормативного документу слід оцінювати не за його цілями і деклараціями, а за наслідками, які матиме його запровадження.
Реалізація на практиці законодавчих ініціатив, закладених в основу цього законопроекту, за нашими прогнозами, дасть значний поштовх розвитку будівельної галузі та, зокрема, житлового будівництва.
Чому наголошую саме на будівництві житла?
Житло – це запорука і фундамент щасливої родини, а значить – успішного суспільства. В Україні така загальнолюдська закономірність набула своєрідних рис, властивих ментальності та духовній культурі українців.
Власна домівка споконвіку була предметом особливої гордості, святинею, сповненою спогадів дитинства, а її будівництво – справою честі. Садиба уособлювала не просто господарські, економічні чи соціальні зв’язки, як це характерно для багатьох інших народів, вона ставала духовним началом для родини, що пов’язувала з нею своє буття.
Однак будівництво та придбання житла на практиці залишаються доступними лише обмеженому колу сімей з високими доходами, що, фактично, є порушенням закріпленого в статті 47 Конституції України права кожної людини на житло.
Відсутність гідного помешкання та реальних можливостей самостійно покращити свої житлові умови загострює соціальну напругу в суспільстві. Почуття невизначеності, невпевненість у майбутньому погіршує психологічний мікроклімат у сім’ях. Молоде покоління, виховане по чужих кутках, втрачає національне коріння.
Тому, ведучи мову про розвиток будівельної галузі, маємо дбати у першу чергу про інтереси конкретної людини. На це і спрямований проект Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Реалізація його норм, у комплексі з розробленим Міністерством законопроектом «Про забезпечення громадян доступним житлом», який вже прийнято Верховною Радою у першому читанні, дозволить створити умови для реалізації житлових прав громадян.
Чого ж конкретно можна очікувати у цьому плані?
Спрощення дозвільних процедур сприятиме притоку інвестицій у будівельну галузь. А значить, зростатимуть обсяги будівництва житла.
Збільшення пропозиції житла та здорова конкуренція мають наблизити кінцевий продукт до потреб споживача, забезпечити розумне співвідношення ціни і якості.
Зменшення бюрократичних перепон та скорочення термінів будівництва також сприятиме здешевленню житла на ринку. Для об’єктів, що будуються за державними житловими програмами або придбаваються громадянами за державної підтримки, таке здешевлення буде ще суттєвішим (до 30%) за рахунок безоплатного виділення земельних ділянок, максимального звільнення від усіх відрахувань і обтяжень та забезпечення необхідною інфраструктурою за кошти державного та місцевих бюджетів.
Цей Закон дає органам місцевого самоврядування дієвий інструмент вирішення житлової проблеми у регіонах. А Єдиний державний реєстр громадян, які потребують поліпшення житлових умов, порядок ведення якого Міністерством подано на розгляд Уряду, сприятиме забезпеченню прозорості, відкритості та громадському контролю за отриманням житла, чіткому визначенню житлових зобов’язань для їх врахування при підготовці бюджетів різного рівня.
Принципово нове правове поле Законом створено для індивідуального житлового будівництва. В цьому секторі закладено декларативний принцип, який, до речі, нами випробуваний на практиці (як експеримент) під час подолання наслідків паводку у західних регіонах України.
Житлові будинки до двох поверхів площею до 300 кв. метрів можна буде будувати на підставі будівельного паспорта. При цьому розроблення проекту та його експертиза проводиться виключно за бажанням замовника, дозвіл на будівництво не видається, а прийняття в експлуатацію здійснюється за декларативним принципом. Таким чином, маючи земельну ділянку можна звернутися до відповідного органу містобудування та архітектури, який протягом 10 робочих днів повинен безоплатно видати будівельний паспорт. Потім слід повідомити про початок будівельних робіт інспекцію держархбудконтролю, і можна будувати.
Законопроект 2 грудня внесено на розгляд Верховної Ради під реєстраційним номером 7418. Маємо надію, що народні депутати з розумінням віднесуться до новацій, запропонованих Міністерством разом з широкою будівельною громадськістю, що дасть можливість започаткувати в будівництві європейську модель дозвільних та погоджувальних процедур.

В.Г.Яцуба, Міністр регіонального розвитку та будівництва України